启东事件：公共决策危机的制度化求解

　公共决策危机的制度化求解
　　
　　彭晓芸
　　
　　上个月的四川省什邡市民众抵制钼铜项目群体事件刚刚平息，本月，江苏省启东市又发生了抵制一家日资造纸企业排海工程项目的群众运动。
　　
　　这两桩事件颇有共性，都属于邻避型环境抗争运动，民众诉求明确，旨在抵制对居住地生态环境有潜在风险的工业项目；两地都发生了不同程度的肢体冲突，什邡警方使用了非致命武器驱散人群，启东警方发生殴打日本记者等暴力执法行为；民众方面，什邡民众冲击市政府，伴有打砸等暴力行为，启东民众则攻进了市政府，日本记者拍下了抗议群众砸市政府领导人办公室的情景，还有民众扒下市长衬衫。可以说，两地的环境抗争运动，都存在局部失控的情况，示威抗议与骚乱并存。
　　
　　在发生了群体冲突之后，两地政府的处理手段极为相似，都在最短时间内作出了收回项目上马的决策。值得注意的是，两地政府的公告中都作出“永久停建”的承诺，可谓是为了给民众吃上定心丸而用语决绝，唯恐民众再有集体行动，“一切为了维稳”。
　　
　　从去年8月大连民众抵制PX项目而上街抗议，市长在民众示威现场当即宣布项目停建，到今年的这一系列环境抗争运动，越来越显示出“猫和老鼠”游戏式的随意性，除了达到“不要在我家后院”的邻避（Not In My Back Yard，简称NIMBY）目标，在大型项目公共决策的制度化方面，少有进步。
　　
　　然而，可以预见的是，在工业化进程中尤其是发展中国家，邻避症候群将会越来越显著。
　　
　　涉及地方经济发展与生态资源矛盾的此类大型项目的公共决策，将持续面临来自民意的质询，多方信息显示，一事一闹、一事一议的处理模式已不能有效化解冲突。所谓“永久”Say No 的妥协除了表示官方“维稳”的决心，与程序正义的制度建设几乎背道而驰，反将项目上马前的环评、引资承诺等置若儿戏，对政府公信力的损耗是难以修补的，还将影响投资方的利益和信心，长远来说，不利于社会诚信的建设。
　　
　　那么，如何应对高发的邻避运动？恐怕既不是民间鼓噪的泛政治化能够推进，也不是官方零和地看待权力博弈的治理观念所能化解的。
　　
　　民间社会需要将此类集体行动还原为环境抗争运动，祛除寄托其间不切实际的泛政治化想象，让抗争者自己表达诉求；而对官方来说，则需要改变过于敏感地消极反对向民间组织赋权的陈旧观念，应在决策前就开放民意沟通渠道，以制度化的方式获得公民授权，建立代议机制。
　　
　　就近年来中国发生的环境抗争运动而言，不同地区公民社会发育程度不同，因而在抗争形式上呈现为不同的发展阶段。什邡与启东模式介于“肢体冲突”和“游行示威”阶段，而广州番禺反垃圾焚烧运动则从“游行示威”向“专业游说”阶段过渡中。正是由于专业化程度的提高，广州番禺反垃圾焚烧运动并没有止步于邻避效应，而是发展出一套民意沟通机制，诸如建立维权领袖、专家参与市长主持的相关工作会议的协调制度，共同向公众展示决策过程等等。
　　
　　代议民主式的公共决策，就不再可能出现地方政府一把手拍脑袋的决策模式，从效率上来说，甚至可能是降低了。番禺垃圾焚烧厂选址一事就历时经年，备选地址增至五个，而并非“永久Say No”。在漫长的论证过程中，公民逐渐意识到，“我制造了垃圾，不可能拒绝垃圾的处理”，需要考虑的是，如何更好地处理它们而不是逃避它们。如果一定要有一部分公民替他人承担风险，那么，一种可靠的办法是引入生态补偿机制，即对可能产生的威胁进行一定的经济补偿。
　　
　　让政府的一把手或是抗议者来决定一个项目都可能是不科学的。一般性的公民环境抗争，其动力源头往往是“身体的感受性”，这基于强烈的身体或心理焦虑，带有主观性，随着社会运动的深入发展，这种主观性亦逐渐让位于专家型的专业参与。也就是说，重大项目的公共决策日益制度化以后，全能政府将退出，进而建立官民协同治理的新模式，实际上，也是社会风险的均摊，政府不再为公共决策承担全部责任。
　　
　　未来的趋势是，全球化也在为风险社会的协同治理提供新的可能性，诸如论证某个项目是否有利于促进人类长远的福祉，全球的科学家们正在合作发展新的评估标准。联合国启动的千年生态系统评估（MA）便是这样的国际合作项目，它在努力为各种决策提供更为科学的依据。当然，对于发展中国家尤其是中国这样注重经济增长的国家来说，更长远的规划和制约，显得像是一种愿景。
　　
　　《环球时报》英文版2012年7月30日，此为中文原文。